As 'armadilhas' que Lula terá de desarmar na política externa já a partir do ano que vem

"A conjuntura global que Lula vai encontrar, daqui alguns meses, será muito mais complexa do que a de hoje."

A análise é do economista Otaviano Canuto, que leciona na Elliott School of International Affairs da George Washington University, na capital dos Estados Unidos, e que foi vice-presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), entre os anos de 2007 e 2009, além de diretor do Banco Mundial entre as décadas de 2000 e 2010.

É que, para além de possíveis alinhamentos internacionais "automáticos", é um consenso que a geopolítica atravessará mudanças profundas já no ano que vem.

Uma são os impactos das eleições legislativas dos Estados Unidos, as chamadas midterms, sobre as dinâmicas do governo do presidente republicano Donald Trump.

A retomada do controle do Congresso americano pelo Partido Democrata, em uma derrota histórica para Trump, vai gerar mais fricções para o presidente americano até o fim do seu mandato, em 2029.

Outras são os pleitos presidenciais na França, entre abril e maio de 2027, e na Argentina, em outubro.

É o que Vinícius Mariano de Carvalho, professor do Departamento de Estudos de Guerra do King's College, em Londres, no Reino Unido, chama de "surrealpolitik", uma torção do conceito de realpolitik, usado pelos especialistas em relações internacionais para descrever acordos produzidos a partir dos interesses reais dos atores envolvidos.

Para Carvalho, Lula "pode esquecer qualquer ideia de ter relações lógicas com os outros países".

"O padrão geopolítico de hoje é o de falta de coerência e de regulação", diz ele. Ou seja, é menos realista e mais surrealista, nos termos do escritor francês André Breton (1896-1966).

"Na verdade", prossegue Carvalho, "um aliado de hoje pode ser o rival, literalmente, de amanhã — e esse amanhã não é tão subjetivo. Estou falando já do ano que vem."

Eles, assim como outros especialistas ouvidos pela BBC News Brasil, acreditam que Lula terá três grandes desafios imediatos na agenda de política externa:

Lula terá, principalmente que enfrentar uma "doutrina Donroe" provavelmente mais bélica pela frente, dizem os analistas.

O presidente americano já disse que as eleições brasileiras foram fraudadas, embora não tenha apresentado provas. Em paralelo, permitiu a entrada de Flávio Bolsonaro e sua família e deu seu aval para permanecerem no país, após o senador ir para a Flórida logo após sua derrota nas eleições de outubro.

"Se Trump usou alguns instrumentos de coerção com objetivos transacionais políticos, como as tarifas de importação, ele também vai usá-los para acessar terras raras, minerais críticos e para tentar restringir os investimentos chineses na infraestrutura do Brasil", diz Canuto, que também é membro do Policy Center for the New South, um think tank sediado no Marrocos voltado à inserção do continente africano nas narrativas do Sul Global.

Já é certo, além disso, que Lula perderá o que muitos veem como seu maior aliado na Europa hoje: o presidente da França, Emmanuel Macron, que deixará o cargo em maio.

Por outro lado, sustentará por mais tempo as relações do Brasil com potências regionais, como a Índia, na Ásia, e o México, na América Latina, assim como com a Rússia (em guerra) de Vladimir Putin.

"O desafio de Lula é reagir a Trump", sintetiza o economista.

"O grande ponto é: diante da transição energética e tecnológica, como tomar a decisão de se o Brasil vai negociar seus minerais críticos e suas terras raras como commodity de exportação ou a partir do valor agregado delas, isto é, pelo poder de barganha? Esse é o debate."

Entre Trump e o próximo presidente dos EUA

É um consenso entre especialistas que a relação com o Estados Unidos terá um papel-chave no curso geopolítico a partir de agora.

Trump, que voltou ao poder em janeiro do ano passado, teve forte impacto na política interna brasileira desde então: elevou as tarifas de importação (hoje em 35%) aos produtos nacionais, classificou as duas maiores facções criminosas do Brasil — o Comando Vermelho (CV) e o Primeiro Comando da Capital (PCC) — como "terroristas", abrindo a possibilidade de incursões militares locais, e distribuiu falas dúbias sobre Lula — de dizer que "gostou dele", em setembro de 2025, a chamá-lo de "volátil" e declarar que "não poderia se importar menos com ele", dois meses depois.

No mesmo período, o presidente americano recebeu Flávio Bolsonaro em Washington, em maio, e concedeu um visto permanente a Eduardo Bolsonaro, além da recepção ao senador, semanas atrás.

Em paralelo a isso, Trump tentou negociar arranjos comerciais com membros do governo Lula. Em julho, o jornal americano The Washington Post publicou uma reportagem com a informação de que a Casa Branca tentou enviar emissários ao Brasil, com o plano de tensionar dúvidas sobre a integridade das urnas eletrônicas do processo eleitoral.

Seja como for, metade do próximo mandato de Lula atravessará o governo de Trump — que, em tese, vai até 2029.

"Lula terá uma relação muito difícil com os EUA, na verdade, por causa do Marco Rubio", analisa Feliciano de Sá Guimarães, diretor do Centro Brasileiro de Relações Internacionais (Cebri), citando a postura conflituosa com o governante brasileiro do secretário de Estado dos EUA e um dos cotados para disputar a eleição presidencial americana, em 2028.

Em uma das declarações mais agressivas de uma autoridade americana sobre o governo brasileiro, Rubio disse, em julho, que Lula "colocou seu ego acima" da possibilidade de um acordo comercial com o país. Há duas semanas, ele precisou desmentir a informação de que a Casa Branca ajudou Flávio a sair do Brasil com a ajuda do governo de Javier Milei, da Argentina.

Ele embarcou rumo a Florida em um jato particular que partiu de Puerto Iguazú, na fronteira argentina, e que fez uma parada no Equador.

"Vejo ele pressionando o Brasil em várias instâncias, enquanto Trump seria mais transacional, esperando negociações tarifárias e em outros temas onde ele entende que nós poderíamos ceder", continua Sá Guimarães, que é autor de Teoria das Relações Internacionais (Contexto, 2021).

Na avaliação de Sá Guimarães, Lula precisará convencer a Casa Branca de que o Brasil não é um rival dos Estados Unidos — uma ideia que, diz ele, se sustenta em Washington entre sucessivos governos americanos desde, pelo menos, o segundo mandato do democrata Barack Obama (2013-2017).

"É um erro de leitura deles, porque não somos inimigos. Será mais um trabalho de convencimento. Essa precisa ser a prioridade máxima, porque não podemos entrar na mira dos Estados Unidos de jeito nenhum. Basta ver o que aconteceu com os venezuelanos e com os iranianos", diz.

A análise de Sá Guimarães se baseia em um debate que ganhou novos contornos com a volta de Trump: sobre se a relação de Washington com Brasília é uma política de Estado e, então, independe dos presidentes de ocasião, ou se é parte da agenda trumpista para a América Latina, marcada pela tentativa de dominação política e econômica.

"Muita gente tem dito que quando Trump sair as coisas vão mudar. Eu acho uma leitura inocente", defende o diretor do Cebri.

"Depois de todos esses entraves, tarifas, facções, etc., não dá para imaginar que um futuro governo democrata os retiraria sem pedir nada em troca. Haveria, no máximo, um maior espaço de negociação. Dizer o contrário disso é desconhecer o funcionamento de uma superpotência", argumenta.

Há, porém, análises que apontam para posturas mais díspares. Lucas Leite, coordenador da Pós-Graduação em Relações Internacionais da Fundação Armando Alvares Penteado (Faap), em São Paulo, por exemplo, prevê que Lula manterá sua agenda de reforço do multilateralismo e da soberania nacional mesmo em uma região integrada ao Escudo das Américas, o projeto militar lançado em março que envolve aliados de Trump na América Latina, como a Colômbia e o Equador.

"Essa aliança isolou o Brasil, mas, por outro lado, os países do Cone Sul [Argentina, Chile, Uruguai e Paraguai] têm uma relação de dependência com o Brasil. Construir essas relações atravessadas seria difícil para Lula", diz Leite.

Esses dilemas se estenderão, de qualquer forma, até o fim de 2028, quando os Estados Unidos irão às urnas para escolher um novo presidente. Pela lei, Trump não poderá se reeleger, embora venha robustecendo os movimentos ao redor da sua campanha.

Ele já apareceu algumas vezes usando um boné com a frase "Trump 2028" e, em outubro passado, durante visita à Ásia, disse que "adoraria" concorrer no pleito. Em paralelo, dois nomes do seu gabinete brigam pela nomeação do Partido Republicano: o vice-presidente, J. D. Vance, e Marco Rubio.

Já do lado democrata, as opções abundam: desde o governador da Califórnia, Gavin Newson, até Alexandria Ocasio-Cortez, congressista por Nova York que tem atraído a atenção dos mais jovens e é aliada do prefeito nova-iorquino, Zohran Mamdani.

De qualquer forma, o próximo presidente terá, depois de 2028, dois anos de articulação com um outro presidente americano — o que não anulará todos os conflitos atuais.

"Ao se aproximar dos Brics, da Europa e da China com uma agenda própria, o Brasil mostrou a Washington que pretende seguir uma agenda de soberania nacional. Os Estados Unidos olham isso com desconfiança, para além do governante de ocasião, e vão buscar intervenções mais diretas ou então buscar garantir os interesses deles por outros meios", sentencia Leite.

O 'desafio de Janus'

O acirramento da competição entre China e EUA — em tecnologia, comércio e controle territorial, entre outros — vem sendo chamado pelos observadores de "armadilha de Tucídides". O próprio Xi Jinping, presidente da China, citou essa ideia durante o jantar que teve com Trump, em Nova York, há alguns dias.

O conceito se vale de um relato do historiador ateniense Tucídides (460 a.C – 400) sobre a Guerra do Peloponeso, há mais de 2,5 mil anos, entre Atenas e Esparta, para descrever o risco de uma guerra acontecer quando uma potência emergente irrompe ameaçando tomar o lugar de uma já estabelecida.

Mas, para Feliciano de Sá Guimarães, o verdadeiro dilema do Brasil tem outro nome. "É o 'desafio de Janus'", nomeia ele, em referência ao deus romano com duas faces, uma para frente e outra para trás.

"Estamos presos nessa armadilha: toda vez que os americanos usam instrumentos coercitivos contra o Brasil, o governo brasileiro pega o telefone, liga para o Xi Jinping e extrai dele algum tipo de benefício — um novo acordo, um investimento, um tratado, etc. Daí, os Estados Unidos são incentivados a usar mais instrumentos coercitivos para tentar manter o Brasil na sua esfera de controle, e o ciclo se perpetua", explica ele.

"Para sair disso, esse próximo governo vai ter que criar uma estratégia de negociação trilateral. É o único jeito de não ser capturado pela rivalidade EUA-China".

Otaviano Canuto sintetiza tudo isso na discussão que ele viu se costurar em conversas organizadas por diferentes instituições americanas nos anos 2000. "Naquela época, comecei a ser chamado para falar sobre a influência da China na América Latina. Como eu era diretor do Banco Mundial, eles me achavam a pessoa ideal para apontar alguns caminhos. E sempre tinha uma mensagem dos democratas e dos republicanos assim: 'Não peguem dinheiro chinês. Vocês vão se endividar e terão que entregar mais coisas do que esperavam quando chegar a hora de negociar a dívida. Vocês vão ficar nas mãos deles'", conta.

"A resposta do Brasil, entre os vários governos — do Fernando Henrique Cardoso ao Bolsonaro — era a mesma: 'Ok, mas o que vocês propõem colocar no lugar? Vocês têm algo para oferecer'?".

No ano passado, a China respondeu por 28,7% das exportações brasileiras, somando cerca de US$ 100 bilhões em receitas brutas a empresas do Brasil. Foi, de longe, o principal destino dos produtos do país no mercado global, à frente dos EUA (10,8% de participação) e da Argentina (5,8%), segundo o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC).

Além disso, o Brasil foi o país onde a China mais investiu no mundo em 2025: foi um total de US$ 6,1 bilhões, segundo o relatório anual do Conselho Empresarial Brasil-China. Uma elevação significativa de 45% em relação ao ano anterior.

Por outro lado, embora ainda siga sendo o grande investidor do Brasil, os EUA colocaram menos dinheiro em negócios brasileiros no ano passado: US$ 8,5 bilhões, segundo o Banco Central. Em 2024, esse volume tinha sido de US$ 12 bilhões.

"Eu duvido muito que algum governo consiga tirar a China desse lugar de principal parceiro comercial", explica Lucas Leite, da Faap.

É a mesma leitura de Vinícius Mariano de Carvalho, do King's College, adicionando o papel do Brasil nos Brics, o grupo formado originalmente por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul e que, recentemente, integrou Arábia Saudita, Egito, Emirados Árabes Unidos, Etiópia, Irã e Indonésia.

"O bloco é uma realidade econômica importante para o mundo. Lula, obviamente, não mudará o rumo do país dentro dele".

"Mas o desconforto dos EUA já é notório", continua Canuto. "O desafio será conviver com tudo isso sem precisar fazer uma escolha bilateral", observa ele, citando a rivalidade pelo desenvolvimento de dispositivos de inteligência artificial (IA).

"EUA e China concentram, hoje, 70% dos datacenters especializados em IA no mundo. É um duopólio em meio a um caos multipolar. Com isso, ambas as potências reforçam as fricções globais. As buscas por minerais críticos, a questão da soberania digital, a regulação das plataformas e a transformação das fontes de energia em ativos energéticos serão linhas de frente paralelas dessa competição", enfatiza o economista.

América do Sul 'fraturada' e Argentina distante

Também por causa dos Estados Unidos, Lula precisará propor uma nova agenda para os vizinhos sul-americanos, argumentam os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil.

"Ele vai se deparar com um continente fraturado", observa Canuto, apontando que, dos 12 países do continente, sete são governados, neste momento, por partidos de direita, contra cinco pela esquerda. É por isso que as iniciativas de integração estão paralisadas, incluindo o próprio Mercosul, principal bloco econômico da região.

"Vai ser necessário reconstruir algum grau de coordenação sul-americana. Refazer essa integração, com o Mercosul, sem depender da afinidade ideológica de cada país do continente, será um desafio real", continua o economista.

Isso também por causa do Escudo das Américas que, na prática, deixou o Brasil isolado: integrado por 14 países, além dos próprios EUA, o projeto tem algumas nações fronteiriças no acordo, como Argentina, Bolívia e Colômbia.

"Essa é, na verdade, uma aliança anti-Brasil", diz Sá Guimarães, do Cebri.

"Por isso, o governo brasileiro precisará ofertar alguns ganhos a esses países, para que eles percebam que é importante terem uma boa relação conosco. Tem que ser uma estratégia para conter as ações dos americanos contra o Brasil no continente", continua.

O cientista político chama essa postura de "bilateralismo agressivo": a produção de acordos individuais com cada país vizinho, paralelos aos blocos, enfatizando as vantagens adicionais que eles teriam em aprofundar suas relações com o Brasil sem perder seus vínculos com Washington.

Para Kai Enno Lehmann, do IRI-USP, a questão também é militar, porque o petista conviverá com as incertezas sobre os planos bélicos de Trump na América do Sul.

"Não sabemos se haverá uma 'nova Venezuela'. [Após a eleição de Lula] Trump vai entrar em um confronto mais direto com o Brasil?", questiona.

"Nossa vizinhança está muito instável em um contexto global ainda mais instável. O grande ponto será reposicionar o Brasil de um jeito que o país não seja vítima dessa instabilidade. Vai ter que jogar defensivamente. Defender o país do caos".

O desafio fica ainda mais árduo, dizem os analistas, porque o Itamaraty precisará escrever uma nova agenda para a Argentina.

Essa, que é a terceira maior parceira comercial do Brasil, também irá às urnas no ano que vem.

De um lado estará o presidente Javier Milei, do partido La Libertad Avanza, da direita radical, que lidera as pesquisas (44%), uma margem bem pequena para o seu virtual oponente, Alex Kicillof (39% das intenções de voto), governador da Província de Buenos Aires e ex-ministro da Fazenda do segundo governo de Cristina Kirchner, de 2013 a 2025.

Ao longo deste ano, Milei distanciou a diplomacia da Casa Rosada do Brasil, principalmente depois de insultar Lula e o ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal (STF), no evento que lançou a candidatura de Flávio Bolsonaro, em julho.

Dias depois, chamou o seu homólogo brasileiro de "ladrão" em uma entrevista ao canal argentino LN+. Nos últimos dias, ganhou força a tese de que Milei ajudou Flávio a viajar aos EUA por meio do aeroporto de Puerto Iguazú.

Lula, por sua vez, causou alvoroço em Buenos Aires, em setembro de 2025, ao visitar Kirchner em seu apartamento durante uma cúpula do Mercosul. À época, ela começava a cumprir uma pena de seis anos de prisão, em regime domiciliar, por ter favorecido empresários próximos quando era presidente. A visita gerou fortes críticas na Argentina. Durante a campanha, o petista também citou Milei como exemplo negativo de agenda econômica.

No entanto, uma análise mais profunda sobre os interesses da relação entre Milei e o Brasil aponta para fatores contraintuitivos. Sá Guimarães acredita, por exemplo, que o presidente argentino torcia, na verdade, contra Flávio Bolsonaro.

Isso porque, caso o senador ganhasse a eleição no Brasil, todos os benefícios que Washington tem dado à Casa Rosada, como empréstimos ou apoio político em momentos decisivos, migrariam imediatamente para o Brasil.

"Milei poderia perder a relação privilegiada que tem com Trump, porque, para os EUA, o Brasil é muito mais importante do que a Argentina".

Em um sentido mais econômico, Otaviano Canuto acredita que o resultado da eleição argentina será o fio condutor da política brasileira em relação ao seu vizinho mais relevante.

"Se Milei vencer, o Mercosul virará um bloco mais frouxo. Joga contra a estratégia do Brasil de utilizá-lo como uma plataforma para negociar acordos, como foi com a União Europeia. Se a oposição peronista ganhar, eu espero uma aproximação com Brasília".

"O importante", prossegue ele, "é que essa Argentina de 2027 funcionará como termômetro duplo da posição brasileira no cenário global, porque ou esse eixo de alinhamento a Trump se consolida como um padrão no Cone Sul ou o Mercosul se fortalece como um instrumento de negociação coletiva".

Dilemas europeus

Se não bastassem as complexidades envolvendo Estados Unidos, China, América do Sul e Argentina, Lula vai ter que lidar, já em 2027, com uma Europa em ebulição.

Na França, as eleições presidenciais, em abril, vão definir um(a) substituto(a) para Emmanuel Macron, que governa o país desde 2017. Nos últimos anos, ele se tornou um importante aliado do Brasil no continente, ainda que tenha dificultado a assinatura do acordo da UE com o Mercosul por pressão do setor agrícola francês.

As pesquisas de intenção de voto apontam uma ampla vantagem de Marine Le Pen, candidata do Rassemblement National (RN), da direita radical, sobre o candidato da esquerda, Jean-Luc Melenchon (France Insoumise): 36% contra 19%.

Tudo isso em meio a uma onda de protestos que sacudiu o país nas últimas semanas.

Espanha e Itália, por sua vez, terão pleitos legislativos que podem mudar os rumos dos gabinetes de Pedro Sánchez e Giorgia Meloni, respectivamente.

O primeiro tem visto o seu Partido Socialista Operário Espanhol (PSOE) disputar voto a voto com o Partido Popular Europeu (EPP), de centro-direita, de um lado, e uma aproximação cada vez mais contundente do Vox, da direita radical, nas pesquisas. A crise fez Sánchez antecipar o pleito legislativo para o fim deste mês.

Já Meloni lida com um conflito na coalizão desde que um ex-general do Exército italiano, Roberto Vannacci, criou um partido mais à direita do que seu Fratelli d'Italia: o Futuro Nazionale, que já soma 8% das intenções de voto,

"A verdade é que ninguém sabe quais serão os rumos da Europa. Nem eu, que estudo isso há anos", admite Lehmann, "ainda que sabemos que haverá um aprofundamento da fragmentação do continente".

"Vai ser ruim para o Brasil, que não vai saber com quem se relacionar na União Europeia. Quem seria um interlocutor confiável? E quem pode dizer que não haverá outra guerra na Europa em breve? É um dilema para qualquer um que vencer a eleição aqui", afirma.

Para Otaviano Canuto, os pleitos europeus serão decisivos, porque vão servir como um teste sobre o quanto o continente conseguirá se sustentar como o terceiro polo mundial, em ordem de relevância, depois de China e EUA.

"Se a Meloni se mantiver na Itália e a Alemanha e a França seguirem suas guinadas à direita, a Europa ficará mais fragmentada internamente e menos disposta a exercer algum tipo de protagonismo bilateral. Vai enfraquecer a posição de Brasília na polaridade entre EUA e China", analisa o economista.

O petista ainda verá uma mudança de poder na Alemanha, que vai às urnas em eleições federais em 2029 para renovar o Parlamento (Bundestag). O pleito é particularmente sensível, considerando os últimos resultados regionais.

Há algumas semanas, a Alternativa para a Alemanha (AfD), da direita radical, teve sua primeira vitória eleitoral robusta em um Estado alemão, nas eleições legislativas da Saxônia-Anhalt (43% dos votos). Nenhum grupo desse espectro ganhava maioria política no país desde a Segunda Guerra Mundial.

"Ali é ainda mais incerto. Talvez essa eleição dê pistas sobre o futuro", conclui Lehmann.

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