กลไกกรรมาธิการ (กมธ.) คืออะไร-มีอำนาจแค่ไหน ก่อนสภาถกแก้ข้อบังคับการประชุมสภาฯ 4 ฉบับ

การประชุมสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 11 พ.ย. นี้ มีวาระพิจารณาร่างข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร รวม 4 ฉบับ เสนอโดย สส. จาก 3 พรรคการเมือง ได้แก่ พรรคภูมิใจไทย (ภท.), พรรคกล้าธรรม (กธ.) และพรรคประชาชน (ปชน.) 2 ฉบับ

ทว่าฉบับที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษหนีไม่พ้นร่างข้อบังคับการประชุมสภาฯ ที่เสนอโดยนายนิกร จำนง สส.บัญชีรายชื่อ พรรค ภท. กับพวกรวม 49 คน ซึ่งมุ่ง "ปฏิรูประบบคณะกรรมาธิการ (กมธ.)" ในปัจจุบัน โดยกำหนดให้การเรียกบุคคลหรือเอกสารมาชี้แจง ต้องได้มติที่ประชุม กมธ. ซึ่งเจ้าของร่างให้เหตุผลว่า "เพื่อให้หนังสือเรียกออกในนามสภาอย่างทรงเกียรติและมีน้ำหนักทางกฎหมาย ป้องกันไม่ให้ กมธ. คนใดท่านหนึ่งนำตราสภาไปใช้ออกหนังสือเรียกตามความพอใจส่วนตัว" เช่นเดียวกับการกำหนดประเด็นศึกษาและการแถลงข่าวในนาม กมธ. ที่ต้องได้รับมติเกินกึ่งหนึ่งเพื่อให้ตรงกับมติขององค์คณะอย่างแท้จริง

นายนิกรปฏิเสธว่าไม่ได้มีเจตนาปิดกั้นการตรวจสอบของฝ่ายค้าน และแจกแจงเจตนารมณ์ระบบ กมธ. ว่าเป็น "องค์คณะตรวจสอบ" กำกับดูแลฝ่ายบริหาร ไม่มีการแบ่งฝักฝ่ายเป็นรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน แต่ในระยะหลังมีความพยายามใช้ กมธ. ผิดวัตถุประสงค์ โดยเปลี่ยน กมธ. เป็น "อาวุธทำลายล้างทางการเมือง" ส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อระบบ จึงต้องวางกลไกสร้างความสมดุล

ขณะที่ สส. ฝ่ายค้านหลายคนวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการ "แทรกแซง" "สกัดกั้น" "ริบอำนาจ" "ตัดแขนตัดขา" กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารของฝ่ายค้าน

นายณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ สส.บัญชีรายชื่อ และหัวหน้าพรรค ปชน. และผู้นำฝ่ายค้านในสภา กล่าวว่าข้ออ้างว่าควรจะต้องเป็นหนึ่งเดียวกันแล้วกลายเป็นว่ากลไกฝ่ายค้านทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลไม่ได้เลย "เป็นข้ออ้างที่ไม่สมเหตุผล"

เช่นเดียวกับนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สส.บัญชีรายชื่อ และหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) ที่มองว่าการเสนอแก้ไขข้อบังคับการประชุมสภาฯ โดยสมาชิก พรรค ภท. เป็นความพยายามต่อเนื่องที่ทำให้กลไกทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติทำงานตรวจสอบยากขึ้นหรือทำงานไม่ได้ พร้อมเรียกร้องให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรส่งสัญญาณไปยังพรรค ภท. ว่า "จะแก้ไขข้อบังคับอะไร ควรคำนึงถึงศักดิ์ศรีและหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ"

สิ่งที่นายนิกรเขียนไว้ในร่างแก้ไขข้อบังคับการประชุมสภาฯ ซึ่งเสนอเข้ามาเป็นฉบับที่ 4 ประกบกับ 3 ร่างที่มีอยู่ก่อนหน้านี้ มีเนื้อหาสอดรับกับ "แนวทางดำเนินงานของ กมธ. สามัญ" ที่นายโสภณ ซารัมย์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร มอบหมายให้ฝ่ายกฎหมายของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรส่งหนังสือเวียนไปยังประธาน กมธ. สามัญของสภาทั้ง 35 คณะเมื่อสัปดาห์ก่อน โดยเฉพาะประเด็นการเรียกบุคคลหรือเอกสารใด ๆ มาให้ข้อมูลต่อ กมธ. "ต้องเป็นไปตามมติของ กมธ." เท่านั้น

สำหรับที่มาที่ไปที่ทำให้มีการออกแนวทางดังกล่าวเกิดขึ้นหลังจากนายศุภชัย ใจสมุทร สส.บัญชีรายชื่อ พรรค ภท. ในฐานะรองประธาน กมธ. การกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน คนที่ 2 ยื่นเรื่องให้ประธานสภาฯ โดยให้เหตุผลว่า "ที่ผ่านมา มีความวุ่นวาย ระส่ำระสาย และไร้ระเบียบ... ไม่มีคณะไหนมีปัญหาเท่ากับ กมธ. การกฎหมายฯ เนื่องจากประธาน กมธ. ได้กระทำการไม่เป็นไปตามข้อบังคับและรัฐธรรมนูญ"

สรุปประเด็นสำคัญใน 4 ร่างแก้ข้อบังคับการประชุมสภาฯ

บีบีซีไทยสรุปสาระสำคัญของร่างข้อบังคับการประชุมสภาฯ ทั้ง 4 ฉบับ ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมข้อบังคับการประชุมสภาปี 2562 ในหลายประเด็น ดังนี้

ฉบับแรก เสนอโดยนายอรรถกร ศิริลัทธยากร สส. ฉะเชิงเทรา พรรค กธ. กับพวกรวม 20 คน แก้ไข 2 ประเด็น

ฉบับที่สอง เสนอโดยนายณัฐวุฒิ บัวประทุม สส.บัญชีรายชื่อ พรรค ปชน. กับพวกรวม 30 คน แก้ไข 12 ประเด็นสำคัญ อาทิ

ฉบับที่สาม เสนอโดยนายพริษฐ์ วัชรสินธุ สส.บัญชีรายชื่อ พรรค ปชน. กับพวกรวม 30 คน แก้ไขเพิ่มเติมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการตั้งกระทู้ถามรวม 9 ประเด็น อาทิ

ฉบับที่สี่ เสนอโดยนายนิกร จำนง สส.บัญชีรายชื่อ พรรค ภท. กับพวกรวม 49 คน แก้ไข 15 ประเด็น อาทิ

รัฐธรรมนูญเขียนถึงกลไก กมธ. ไว้อย่างไร

กมธ. เป็นกลไกสำคัญของฝ่ายนิติบัญญัติที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 129 ซึ่งมีทั้ง กมธ. ประจำสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพื่อกระทำกิจการ การสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเรื่องใด ๆ และรายงานให้สภาทราบตามระยะเวลาที่สภากำหนด

กมธ. มีอำนาจเรียกเอกสารหรือเรียกบุคคลใดมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในเรื่องที่สอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษาอยู่ได้ แต่ห้ามมิให้เรียกผู้พิพากษาหรือตุลาการ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ทั้งนี้ให้สภาและวุฒิสภาเปิดเผยบันทึกการประชุมและรายงานต่าง ๆ ของ กมธ. ให้ประชาชนทราบ

รัฐธรรมนูญยังให้เอกสิทธิ์คุ้มครองผู้ปฏิบัติหน้าที่ กมธ. หรือผู้ปฏิบัติตามคำเรียกของ กมธ. ด้วย ในการกล่าวถ้อยคำใดในทางแถลงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น

กมธ. มีกี่ประเภท เหมือน-ต่างกันอย่างไร

กมธ. มีทั้งหมด 4 ประเภท แต่ละประเภทมีองค์ประกอบ-ภารกิจ-อายุขัยแตกต่างกันไป

1. กมธ. สามัญ เลือกและแต่งตั้งจากผู้เป็นสมาชิกของสภาเท่านั้น กล่าวคือต้องเป็น สส. และ สว. เท่านั้น

ในส่วนของ กมธ. สามัญประจำสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญ 2560 และข้อบังคับการประชุมสภาปี 2562 กำหนดให้มีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนจำนวน สส. แต่ละพรรคการเมืองที่มีอยู่ในสภา

แม้โดยหลักการการทำงานของ กมธ. จะไม่แบ่งแยกว่าเป็นฝ่ายค้านหรือฝ่ายรัฐบาล เพราะถือว่า กมธ. คือตัวแทนของประชาชนที่มีหน้าที่ตรวจสอบควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารในเรื่องที่เป็นปัญหาของประชาชนและเป็นประเด็นที่สังคมสนใจ แต่ภาพที่ปรากฏของสภาชุดที่ 27 อาจไม่เป็นเช่นนั้น

กมธ. สามัญสามารถทำงานได้ตลอดเวลาแม้อยู่นอกสมัยประชุม เพื่อความต่อเนื่องของประเด็นที่สอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษา โดยมีอายุจนกว่าสภาจะสิ้นอายุหรือสภาถูกยุบ

2. กมธ. วิสามัญ แต่งตั้งจากสมาชิกของสภาและบุคคลภายนอกที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เพื่อปฏิบัติหน้าที่เฉพาะเรื่องตามที่ได้รับมอบหมาย ส่วนใหญ่จะเป็นกรณีมีความจำเป็นเฉพาะเรื่อง ซึ่งไม่อยู่ในขอบข่ายของความรับผิดชอบของ กมธ. สามัญ หรืออาจเกี่ยวข้องกับ กมธ. หลายคณะ

ตัวอย่างเช่น กมธ. วิสามัญเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ หรือร่างกฎหมายต่าง ๆ หรือ กมธ. วิสามัญเพื่อศึกษาเรื่องต่าง ๆ เมื่อทำหน้าที่เสร็จสิ้นก็จะสิ้นสภาพไป

3. กมธ. เต็มสภา คือ กมธ. ที่ประกอบด้วย สส. ทุกคน หรือ สว. ทุกคนในที่ประชุมของแต่ละสภา ซึ่งจะเกิดขึ้นกรณีที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) ร้องขอ หรือ สส. สว. เสนอญัตติในที่ประชุมสภาของตนเพื่อให้มีการพิจารณาร่างกฎหมายแบบ 3 วาระรวด โดยมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่า 20 คนและที่ประชุมอนุมัติ ก็จะถือว่าสมาชิกทุกคนที่อยู่ในที่ประชุมเป็น กมธ. และประธานหรือรองประธานสภาหรือวุฒิสภา ซึ่งเป็นประธานในที่ประชุมทำหน้าที่เป็นประธาน กมธ. โดยเริ่มพิจารณาตั้งแต่วาระ 1 รับหลักการ เมื่อที่ประชุมลงมติรับหลักการ ก็เข้าสู่วาระ 2 พิจารณาเรียงลำดับมาตรา และวาระที่ 3 ให้ความเห็นชอบทั้งฉบับ

กมธ. เต็มสภาจะใช้พิจารณาร่างกฎหมายที่ไม่ซับซ้อน หรือต้องการความรวดเร็วเป็นพิเศษ แต่ที่ผ่านมา รัฐสภาใช้วิธีตั้ง กมธ. เต็มสภาไม่บ่อยนัก

4. กมธ. ร่วมกัน จะเกิดขึ้นกรณีที่วุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) หรือร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ที่สภาอนุมัติไป แล้วสภาไม่เห็นชอบด้วยกับการแก้ไขของวุฒิสภา ก็จะตั้งคณะบุคคลขึ้นมาพิจารณา โดยแต่ละสภาเลือกและแต่งตั้ง กมธ. จำนวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกำหนด จะเป็น สส. หรือ สว. หรือบุคคลภายนอกก็ได้

การพิจารณาของ กมธ. ร่วมกันไม่มีการเสนอคำแปรญัตติ เมื่อพิจารณาเสร็จก็ให้รายงานผลการพิจารณาแต่ละสภา โดยระบุมาตราที่วุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติม และมติของ กมธ. ร่วมกันว่าเห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขของวุฒิสภา จากนั้น กมธ. ร่วมก็สิ้นสภาพไป

หากสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วยกับร่าง พ.ร.ป. หรือร่าง พ.ร.บ. ตามที่ กมธ. ร่วมกันพิจารณาเสร็จแล้ว จะต้องยับยั้งร่างกฎหมายดังกล่าวไว้ก่อน เมื่อพ้น 180 วัน สภาสามารถยกร่าง พ.ร.ป. หรือร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้ โดยสภาจะลงมติยืนยันว่าเห็นชอบตามร่างกฎหมายฉบับดั้งเดิมที่ผ่าน สส. ไป หรือร่างกฎหมายที่ กมธ. ร่วมกันพิจารณา ซึ่งต้องใช้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา ก็จะถือว่าร่างกฎหมายดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และให้นายกฯ นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยต่อไป

ตัวอย่างการตั้ง กมธ. ร่วมกัน เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เมื่อปี 2568

พรรคไหนยึดหัวโต๊ะ กมธ. ชุดใด

กลับมาที่ กมธ. สามัญประจำสภา ซึ่งข้อบังคับการประชุมสภากำหนดให้มี 35 คณะ แต่ละคณะมี กมธ. 15 คน โดย สส. 1 คนเป็น กมธ. สามัญได้ไม่เกิน 2 คณะ ทั้งนี้ สส. รัฐบาลมักครองเสียงข้างมากตามสัดส่วนในทุก กมธ. ทว่าโดยประเพณีปฏิบัติมักมีการตกลงกันก่อนว่าพรรคใดต้องการเป็นประธาน กมธ. ชุดใด พูดง่าย ๆ ว่ามีการตกลงกันนอกรอบระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายค้านในการจัดสรรเก้าอี้ประธาน กมธ. ชุดต่าง ๆ

ในสภาชุดที่ 27 สส. ฝ่ายค้านยึดตำแหน่งหัวโต๊ะ กมธ. รวมกัน 12 ชุด

กมธ. ประชุมกันอย่างไร

การประชุม กมธ. คล้ายจำลองจากห้องประชุมสภาใหญ่ ประธานสภามีอำนาจอย่างไร ก็ให้ประธาน กมธ. มีอำนาจเช่นนั้นโดยอนุโลม และการดำเนินการประชุมของห้องประชุมเล็กก็ล้อมาจากห้องประชุมใหญ่ โดยแบ่งการพิจารณาเป็น 4 วาระคือ ระเบียบวาระที่ 1 เรื่องที่ประธานจะแจ้งต่อที่ประชุม ระเบียบวาระที่ 2 รับรองบันทึกการประชุม ระเบียบวาระที่ 3 เรื่องพิจารณา ระเบียบวาระที่ 4 เรื่องอื่น ๆ

ในส่วนขององค์ประชุม ต้องมี กมธ. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน กมธ. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ หรือมีผู้เข้าประชุมอย่างน้อย 5 จาก 15 คน จึงจะเปิดประชุมได้

แต่ในการลงมติ ต้องมี กมธ. มาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของ กมธ. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ หรือ 8 จาก 15 คน

เชิญ กับ เรียก ต่างกันอย่างไร

หนึ่งในอำนาจสำคัญของ กมธ. คือการ "เชิญ" หรือ "เรียก" เอกสารจากบุคคลใดหรือบุคคลใดมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทำ หรือเรื่องที่พิจารณาหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาอยู่ได้

ทว่าทั้ง 2 อย่างนี้ มีรูปแบบการดำเนินการและมีผลแตกต่างกัน

การออกหนังสือเชิญ: โดยทั่วไป ประธาน กมธ. มีอำนาจหน้าที่ลงลายมือชื่อในหนังสือเชิญบุคคลที่เกี่ยวข้องมาได้ โดยต้องระบุเหตุและประเด็นข้อซักถามตามสมควร พร้อมกำหนดวัน-เวลา-สถานที่ให้บุคคลนั้น ๆ ปฏิบัติตามในการแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นต่อ กมธ. ทั้งนี้ ต้องให้บุคคลผู้ที่ได้รับเชิญมีเวลาในการดำเนินการไม่น้อยกว่า 3 วัน

การออกคำสั่งเรียก: จะเกิดขึ้นหลังจากบุคคลที่ได้หนังสือเชิญขอเลื่อนนัดแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมาธิการ แต่ กมธ. ไม่ให้เลื่อน ซึ่งในการออกคำสั่งเรียก ต้องใช้มติเสียงข้างมากของ กมธ. ทั้งหมดที่มีอยู่ จากนั้นประธาน กมธ. จึงมีอำนาจหน้าที่ลงลายมือชื่อในคำสั่งเรียกเอกสารจากบุคคลหรือเรียกบุคคลมาแถลงได้

ในกรณีที่บุคคลนั้นเป็น รมต. ให้ประธาน กมธ. มีหนังสือแจ้งให้นายกฯ ทราบถึงการเรียกด้วย ในกรณีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้ประธาน กมธ. แจ้งให้นายกฯ หรือ รมต. ซึ่งบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลหน่วยงานที่บุคคลนั้นสังกัด และให้เป็นหน้าที่ของนายกฯ หรือ รมต. สั่งการให้บุคคลนั้นให้ข้อเท็จจริง ส่งเอกสาร หรือแสดงความเห็นตามที่ กมธ. เรียก หากไม่สั่งการ ให้ประธาน กมธ. มีหนังสือแจ้งประธานสภาฯ เพื่อแจ้งไปยังนายกฯ หรือ รมต. ให้มาแถลงหรือชี้แจงเหตุผลในที่ประชุมสภา เว้นแต่อยู่นอกสมัยประชุมให้ส่งคำชี้แจงเหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษรต่อประธานสภาฯ ภายใน 15 วันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้ง

หากเจ้าหน้าที่รัฐไม่ส่งเอกสาร หรือไม่มาแถลงข้อเท็จจริงตามที่ กมธ. เรียก โดยไม่มีเหตุอันสมควร หรือจงใจส่งเอกสารหรือแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อ กมธ. "ให้ถือว่าไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการและเป็นความผิดทางวินัย" ให้ประธาน กมธ. โดยความเห็นชอบของ กมธ. มีหนังสือแจ้งไปยังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนเพื่อดำเนินการทางวินัยตามหน้าที่และอำนาจต่อไป โดยผู้บังคับบัญชาต้องรายงานผลการดำเนินการทางวินัยต่อ กมธ. ภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง

ทั้งหมดนี้เป็นไปตาม พ.ร.บ.อำนาจเรียกของ กมธ. ของสภาและวุฒิสภาปี 2568 (เดิม พ.ร.บ.อำนาจเรียกฯ ปี 2554 เคยกำหนดให้เป็นความผิดทางอาญา มีโทษจำคุกไม่เกิน 3 เดือน หรือปรับไม่เกิน 5,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับด้วย แต่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญ คงเหลือเพียงโทษทางวินัย)

ล่าสุดมีกรณี กรณี กมธ. การกฎหมายฯ ลงมติเอกฉันท์ 7 เสียง เมื่อ 5 พ.ย. เรียกให้นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย มาชี้แจงต่อที่ประชุมสภา หลังจากไม่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.กฎหมายอำนาจเรียกฯ ไม่สั่งการให้นายนฤชา โฆษาศิวิไลซ์ อธิบดีกรมการปกครอง เข้าชี้แจงต่อ กมธ. ชุดนี้ที่กำลังตรวจสอบกรณีทุจริตโกงสอบท้องถิ่น