از کارتر تا بایدن؛ آیا پیروزی دموکرات‌ها در آمریکا خبر خوبی برای حکومت ایران است؟

وقتی جیمی کارتر، رئيس‌جمهور دموکرات آمریکا، در ۲۳ آبان ۱۳۵۸(۱۴ نوامبر ۱۹۷۹)، دستور مسدود کردن دارایی‌های ایران را صادر کرد، هنوز چند ماهی از انقلاب گذشته بود و کسی نمی‌دانست اختلاف بر سر گروگان‌های آمریکایی به قطع رابطه‌ای منجر می‌شود که دهه‌ها ادامه خواهد یافت.

بیش از سه دهه بعد، رئیس‌جمهور دیگری از همان حزب، یعنی باراک اوباما، با ایران توافقی امضا کرد که امید به کاهش این خصومت را زنده کرد؛ توافقی که جانشین جمهوری‌خواهش از آن خارج شد.

پیروزی دموکرات‌ها در انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره این پرسش را دوباره مطرح کرده است که ترکیب جدید کنگره چه تاثیری می‌تواند بر سیاست آمریکا در قبال ایران بگذارد.

اکثریت تازه از سوم ژانویه ۲۰۲۷ کار خود را آغاز خواهد کرد. هنوز نمی‌توان پیش‌بینی کرد که اعضای کنگره جدید آمریکا چه رویکردی در قبال ایران در پیش خواهند گرفت، اما مرور تجربه‌های گذشته شاید تصویری از سیاست‌های این حزب در قبال تهران ارائه دهد.

از انقلاب ۱۳۵۷ تاکنون، چهار رئیس‌جمهور دموکرات در کاخ سفید بوده‌اند و این حزب در مقاطع مختلف کنترل یک یا هر دو مجلس آمریکا را داشته است؛ با این حال، مواضع دموکرات‌های کنگره همیشه با دولت‌های هم‌حزبشان یکسان نبوده و مخالفتشان با رئیس‌جمهوری جمهوری‌خواه نیز لزوما به معنای حمایت از کاهش فشار بر ایران نبوده است.

برای پاسخ به این پرسش، باید هم عملکرد دولت‌های دموکرات و هم مواضع دموکرات‌های کنگره را بررسی کرد؛ زیرا سیاست آمریکا در قبال ایران تنها در کاخ سفید تعیین نمی‌شود.

کارتر؛ از تلاش برای ارتباط تا قطع رابطه

دولت کارتر در ماه‌های پایانی حکومت شاه میان حمایت از متحد قدیمی خود و تشویق او به اصلاحات سیاسی در نوسان بود. پس از سقوط سلطنت نیز تلاش کرد ارتباط با حکومت تازه ایران را حفظ کند، اما مجموعه اتفاقاتی در ماه‌های بعد مسیر روابط را تغییر داد، اتفاقاتی که احتمالا مهم‌ترین‌شان اشغال سفارت آمریکا و گروگان‌گیری کارکنان آن در نوامبر ۱۹۷۹ بود.

جیمی کارتر، دارایی‌های دولت ایران را در آمریکا مسدود و در آوریل ۱۹۸۰ روابط دیپلماتیک را قطع کرد؛ در همان ماه، عملیات نظامی برای نجات گروگان‌ها نیز با شکست در طبس و کشته شدن هشت نظامی آمریکایی پایان یافت.

به رغم شکست عملیات و تشدید فشار اقتصادی، مذاکره از طریق میانجی‌ها ادامه پیدا کرد و دولت کارتر در آخرین روزهای فعالیتش به توافق الجزایر رسید. این توافق زمینه آزادی گروگان‌ها و ترتیباتی برای رسیدگی به اختلافات مالی را فراهم کرد، هرچند گروگان‌ها روز ۲۰ ژانویه ۱۹۸۱، دقایقی پس از آغاز ریاست‌جمهوری رونالد ریگان، آزاد شدند.

به این ترتیب نخستین دولت دموکرات در مواجهه با جمهوری اسلامی، هم تصمیم‌های اصلی برای قطع رابطه و اعمال تحریم را گرفت و هم توافقی برای پایان دادن به بحرانی مشخص به دست آورد؛ توافقی که البته خصومت گسترده‌تر دو کشور را حل نکرد.

کلینتون؛ گسترش تحریم‌ها و گشایش محدود

با بازگشت دموکرات‌ها به کاخ سفید در سال ۱۹۹۳، دولت بیل کلینتون سیاست «مهار دوگانه» ایران و عراق را دنبال کرد و در سال ۱۹۹۵ تجارت و سرمایه‌گذاری آمریکا در ایران را به‌طور گسترده ممنوع کرد.

یک سال بعد، کلینتون «قانون تحریم‌های ایران و لیبی»، مشهور به قانون داماتو، را امضا کرد که سرمایه‌گذاری‌های معینی در بخش نفت و گاز ایران را هدف می‌گرفت و شرکت‌های غیرآمریکایی را نیز در معرض تحریم قرار می‌داد.

این قانون که نامش با آلفونس داماتو، سناتور جمهوری‌خواه، گره خورده بود، در کنگره‌ای با اکثریت جمهوری‌خواه تصویب شد و امضای آن از سوی رئیس‌جمهور دموکرات، نمونه‌ای از همراهی دو حزب برای افزایش فشار اقتصادی بر تهران بود.

در نتیجه این سیاست‌ها، روابط دو کشور در پایین‌ترین سطح باقی ماند، اما تحولات سیاسی در ایران در اواخر دهه ۱۹۹۰ فضای متفاوتی ایجاد کرد.

انتخاب محمد خاتمی در سال ۱۹۹۷ به عنوان رئيس‌جمهور ایران، فرصتی برای کاهش تنش ایجاد کرد و دولت کلینتون به تبادل‌های فرهنگی و ورزشی و اقدام‌های محدود اقتصادی روی آورد. مادلین آلبرایت، وزیر خارجه وقت، در سال ۲۰۰۰ از نقش آمریکا در کودتای ۱۳۳۲ علیه محمد مصدق گفت و از تسهیل واردات کالاهایی مانند فرش و خاویار از ایران خبر داد.

این گشایش‌ها به عادی‌سازی روابط نرسید و تحریم‌های اصلی باقی ماندند؛ واشنگتن همچنان سیاست‌های منطقه‌ای ایران، حمایت از گروه‌های مسلح و نگرانی‌های مربوط به برنامه هسته‌ای را مانع بهبود اساسی روابط می‌دانست.

اوباما؛ تحریم‌هایی که به مذاکره رسید

باراک اوباما در سال ۲۰۰۹ با وعده تعامل وارد کاخ سفید شد، اما مسیر رسیدن به توافق هسته‌ای از تشدید فشار اقتصادی و ایجاد همراهی بین‌المللی مقابل برنامه هسته‌ای ایران گذشت.

مقام‌های دولت اوباما این فشار اقتصادی را اهرمی برای کشاندن ایران به مذاکره می‌دانستند.

اوباما در حالی در آمریکا به قدرت رسید که در ایران، محمود احمدی‌نژاد رئيس‌جمهور ایران بود. در آن دوره، مذاکراتی از جمله درباره مبادله اورانیوم ایران با سوخت رآکتور تهران انجام شد، اما پیشنهاد سال ۲۰۰۹ به اجرا نرسید و گفت‌وگوهای بعدی نیز به حل اختلاف هسته‌ای منجر نشد.

در سال ۲۰۱۰، زمانی که هر دو مجلس کنگره در اختیار دموکرات‌ها بود، قانون جامع تحریم‌های ایران با ۹۹ رای موافق و بدون مخالف در سنا و ۴۰۸ رای موافق در برابر هشت مخالف در مجلس نمایندگان تصویب شد.

این قانون از جمله بانک‌های خارجی طرف معامله با نهادهای تحریم‌شده ایرانی را هدف قرار می‌داد و نشان می‌داد که فشار اقتصادی از حمایت گسترده هر دو حزب برخوردار است.

پیش از پایان دولت احمدی‌نژاد، تماس‌های محرمانه ایران و آمریکا با میانجیگری عمان آغاز شده بود اما انتخاب حسن روحانی در سال ۲۰۱۳ و اولویت یافتن حل پرونده هسته‌ای برای کاهش تحریم‌ها، به مذاکرات شتاب داد.

با سپردن مسئولیت مذاکرات به وزارت خارجه و جواد ظریف، تماس‌های مستقیم با آمریکا گسترش یافت و دو طرف در چارچوب مذاکرات ایران و گروه پنج به اضافه یک، در نوامبر همان سال به توافق موقت ژنو رسیدند که در برابر محدودیت‌های اولیه بر برنامه هسته‌ای، کاهش محدود فشار تحریم‌ها را پیش‌بینی می‌کرد.

مذاکرات برای توافق جامع ادامه یافت و سرانجام در ژوئیه ۲۰۱۵ به برجام رسید؛ توافقی که محدودیت‌های گسترده‌تر و نظارت بر فعالیت‌های هسته‌ای ایران را در برابر رفع بخشی از تحریم‌ها قرار می‌داد.

باراک اوباما استدلال می‌کرد این توافق می‌تواند بدون جنگ مانع دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای شود ولی در داخل حزب خودش نیز مخالفانی داشت. چاک شومر، سناتور دموکرات نیویورک، از جمله کسانی بود که اعلام کرد با توافق مخالفت خواهد کرد؛ در آن زمان، اکثریت هر دو مجلس در اختیار جمهوری‌خواهان بود.

برجام، روابط دیپلماتیک را احیا نکرد و تحریم‌های مرتبط با موضوعاتی مانند حمایت از تروریسم و نقض حقوق بشر نیز باقی ماند. دولت اوباما پذیرفته بود پرونده هسته‌ای را از بخشی از اختلاف‌های دیگر جدا کند، بدون این که برای حل همه آن‌ها توافقی داشته باشد.

بایدن؛ بازگشتی که برجام را برنگرداند

جو بایدن در سال ۲۰۲۱ در حالی به قدرت رسید که نزدیک به سه سال از خروج آمریکا از برجام گذشته بود و ایران نیز در واکنش، از محدودیت‌های هسته‌ای توافق فاصله گرفته بود؛ مذاکرات غیرمستقیم برای بازگشت دو طرف به تعهدات آغاز شد اما به نتیجه نرسید.

بایدن در حالی وارد کاخ سفید شد که وعده داده بود در صورت شکست دونالد ترامپ، آمریکا را به توافق هسته‌ای با ایران باز خواهد گرداند اما این اتفاق هرگز رخ نداد.

مجموعه موضوعاتی چون اختلاف بر سر تحریم‌ها، تضمین دوام توافق و مسائل پادمانی، مذاکرات را دشوار کرد و بایدن در حالی به پایان دولت خود رسید که سیاست‌های او در قبال ایران، بیشتر دنباله‌رو راهبردهای دولت ترامپ بود تا این که شباهتی به مسیر دولت اوباما داشته باشد.

دولت بایدن تحریم‌های اصلی را حفظ کرد و هم‌زمان توافق‌های محدود را دنبال کرد؛ از جمله تبادل زندانیان در سال ۲۰۲۳ که با انتقال شش میلیارد دلار از دارایی‌های ایران از کره جنوبی به حساب‌هایی در قطر همراه بود.

با تشدید رویارویی منطقه‌ای نیز آمریکا در آوریل ۲۰۲۴ در رهگیری موشک‌ها و پهپادهای حمله ایران به اسرائیل مشارکت کرد.

تجربه دولت بایدن نشان داد که بازگشت دموکرات‌ها به کاخ سفید، حتی با وعده احیای دیپلماسی، لزوماً به احیای توافق هسته‌ای یا کاهش فشار اقتصادی منجر نمی‌شود و می‌تواند با ادامه بخش مهمی از تحریم‌های دولت جمهوری‌خواه پیشین همراه باشد.

دموکرات‌ها در کنگره؛ مخالفت با جنگ تا کجا؟

هنگامی که کاخ سفید در اختیار جمهوری‌خواهان بوده، دموکرات‌های کنگره از ابزارهای نظارتی و قانون‌گذاری برای تاثیرگذاری بر سیاست ایران استفاده کرده‌اند ولی این تلاش‌ها بسته به موضوع، گاهی متوجه مهار رئیس‌جمهور و گاهی افزایش فشار بر تهران بوده است.

در سال ۱۹۸۷، کنگره‌ای که هر دو مجلسش در اختیار دموکرات‌ها بود، معاملات پنهانی تسلیحاتی دولت ریگان با ایران و انتقال بخشی از درآمد آن به شورشیان کنترا در نیکاراگوئه را بررسی کرد. موضوع اصلی تحقیقات ایران–کنترا، پنهان‌کاری دولت و دور زدن نظارت کنگره بود و نمی‌توان آن را نشانه تمایل دموکرات‌ها به نزدیکی یا دشمنی با تهران دانست.

دو دهه بعد، در سال ۲۰۰۷ و پس از بازگشت اکثریت دموکرات به هر دو مجلس، مجلس نمایندگان طرح گسترش تحریم‌های مرتبط با ایران را با ۳۹۷ رای موافق در برابر ۱۶ مخالف تصویب کرد؛ هرچند این طرح در آن دوره به قانون تبدیل نشد.

در دوره نخست ترامپ، پس از کشته شدن قاسم سلیمانی، تلاش دموکرات‌ها برای محدود کردن عملیات نظامی بدون مجوز کنگره علیه ایران، حمایت شماری از جمهوری‌خواهان را نیز به دست آورد. مصوبه در هر دو مجلس تصویب شد اما ترامپ آن را وتو کرد و در مه ۲۰۲۰ آرای لازم برای شکستن وتو فراهم نشد.

حالا در شرایطی که بعد از سال‌ها، کنترل هر دو مجلس در آمریکا در اختیار دموکرات‌ها است، باید دید رویکرد این حزب و نمایندگانش در قبال تهران چگونه خواهد بود.

بررسی تاریخی اما نشان می‌دهد که به قدرت رسیدن دموکرات‌ها لزوما خبر خوبی برای تصمیم‌گیران در تهران نبوده و در مواردی، فشار اقتصادی و تحریم‌ها علیه ایران در دوره آن‌ها حتی افزایش یافته است.

تجربه چهار دهه گذشته نشان می‌دهد که روی کار آمدن دموکرات‌ها الزاماً به معنای کاهش فشار بر ایران نبوده است. با این حال، شدت رویارویی در دوره کنونی ترامپ و تبدیل تهدیدهای نظامی به جنگ، ممکن است برخی نیروهای سیاسی در جمهوری اسلامی را امیدوار کند که اکثریت دموکرات در کنگره بتواند، حتی از سر رقابت حزبی با رئیس‌جمهور، از برخی سیاست‌های دولت جلوگیری کند. این امید اما با اختیارات گسترده رئیس‌جمهور در حوزه سیاست خارجی و اختلاف‌نظرهای موجود در میان خود دموکرات‌ها محدود می‌شود.